Las Superintendencias en Colombia son organismos adscritos a un ministerio determinado y que –supuestamente- cumplen algunas de las funciones administrativas, fundamentalmente de vigilancia, que corresponden al Presidente de la República.  

Sus responsabilidades están determinadas por la delegación que hace el Presidente o por señalamiento expreso de la ley en esa tarea. 

El constituyente de 1991 decidió asignar al presidente de la República las funciones de inspección, vigilancia y control de los diferentes sectores de la sociedad y economía. Esto se desprende de lo establecido en los numerales 21, 22, 24 y 26 del artículo 189. 

De ahí que su creación se dio luego de la Constitución de 1991, a excepción de la Superintendencia Financiera, que nació de la fusión de la Superintendencia Bancaria creada en 1923 y la Superintendencia de Valores, en 1979. 

Las restantes, es decir, las Superintendencias de Sociedades, de Industria y Comercio, de Servicios Públicos Domiciliarios, de Salud, de Notariado y Registro, de Vigilancia y Seguridad Privada, de Puertos y Transporte, de Economía Solidaria y la Superintendencia del Subsidio Familiar, nacieron para poner a tono al Estado colombiano con los estados democráticos actuales, que cuentan con organismos técnicos y especializados en áreas de difícil intervención, cuyas misiones exigen cierta independencia del poder central.  

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Es así como las “Independent Regulatory Agencies” estadounidenses, las “Quangos (Quasi-Autonomous Non Guvernmental Organizations)” británicas, las “AAI (Autorités Administratives Indépendantes)” francesas y, en parte, las Superintendencias y algunos organismos autónomos e independientes colombianos, responden a la necesidad de enmarcar sectores sensibles que tocan de cerca las libertades fundamentales y las relaciones entre poderes de toda naturaleza. Se supone entonces que son instituciones que actúan por cuenta y en nombre del Estado, pero ajenas a toda jerarquía de los gobernantes, que ejercen una regulación especializada y por fuera del alcance de lo político o de lo particular, para evitar el estatismo o el corporativismo. 

Para algunos entendidos la existencia de estos organismos trata de la forma cómo el Estado contemporáneo interviene en la economía. O sea que el Estado continúa siendo decididamente interventor en los aspectos más variados del desarrollo económico y social. 

De ahí que la labor de control y vigilancia que ejercen estas entidades repercuten de manera directa sobre la vida de cada ciudadano. Y supone que los superintendentes deberían ser funcionarios públicos eminentemente técnicos, no políticos, pues en ellos recae la responsabilidad de controlar los abusos de conglomerados económicos cuyas prácticas y desarrollos afectan directamente a la ciudadanía. 

Hasta ahí y en el papel, pareciera que con la creación de estos organismos, el Estado colombiano avanzaba de manera significativa para garantizar los derechos de sus gobernados; pero lo que muestra la realidad es otra cosa. 

El solo hecho de que estos funcionarios – los superintendentes- sean nombrados por el Presidente de la República, ya genera dudas sobre el buen ejercicio de sus cargos, pues las superintendencias se han convertido en otros más de los organismos del estado, politizados y utilizados para llenar cuotas burocráticas que reflejan su poca independencia, desfigurando su razón de ser. 

Algunos ejemplos: 

Electricaribe – Superintendencia de Servicios Públicos: El calvario de los costeños con Electricaribe duró más de 20 años, durante los cuales la Superservicios multó, sancionó e intervino en más de una ocasión a la empresa de energía, pero ninguna de esas acciones se tradujo de manera efectiva en el mejoramiento del servicio que se prestaba a los usuarios. 

Luego de años de quejas de todo tipo, que incluyeron apagones injustificados, elevado costo de tarifas, daños en electrodomésticos por fluctuación de la corriente eléctrica, pérdidas millonarias de pequeños empresarios y negocios por las prolongadas interrupciones del servicio y hasta la muerte de personas electrocutadas, la Superservicios tomó posesión de la compañía el 15 de noviembre de 2016. Pero su liquidación se dio apenas el año pasado, es decir cuatro años después. 

En cierta ocasión en el año 2015 dirigentes y congresistas pidieron a los órganos de control intervenir a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por cuanto la consideran una aliada y ´alcahueta´ de la compañía de energía. 

 “Es imposible que ante tantas evidencias, tantas pruebas, alteraciones del orden público, los abusos con las tarifas, la Superservicios no haga nada, no actúe en defensa de los usuarios”, dijo el entonces Representante y Presidente del Partido Conservador, David Barguil, quien lideró varias iniciativas como la recolección de firmas y el debate de control político en contra de Electricaribe.  

Es decir que la actuación de la Superservicios frente al tema de Electricaribe fue tan débil, tan tardía y tan parca, que terminó la entidad bajo sospecha de corrupción, por su poca efectividad para velar por el derecho de los usuarios. 

EPS – Superintendencia de Salud: Si bien la Supersalud es una de las que mayor protagonismo tiene, por ser el sector, uno de los más sensibles, no ha logrado enderezar el camino de los servicios de salud en el país, y por el contrario la pandemia del Covid-19 agudizó los problemas que desde hace décadas lo aquejan.  

Una de las funciones de esta superintendencia es la de: “Inspeccionar, vigilar y controlar la eficiencia, eficacia y efectividad en la generación, flujo, administración y aplicación de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función en la que podría decirse ha fracasado, pues es precisamente el mal manejo de los recursos una de las razones de la crisis del sector y la tirantez entre los actores involucrados, que ha terminado perjudicando a los usuarios del sistema, es decir a todos los colombianos. 

La mejor muestra de los nulos resultados que ha tenido la Supersalud en el control que le corresponde, es el ya normalizado uso de la acción de tutela a que acuden los colombianos, para que les sean prestados de manera oportuna y con calidad, los servicios de salud. 

Haciendo historia, quizás el único presidente de una EPS del régimen contributivo que ha sido juzgado y condenado por hechos relacionados con la corrupción en el manejo de recursos de la salud, fue Carlos Palacino, presidente de la desaparecida SaludCoop. De resto, la Supersalud se ha quedado en sanciones que no logran corregir las irregularidades. 

Por ejemplo en junio del año pasado esa entidad anunció sanciones a los gerentes de las EPS, Medimás, Comparta, Convida, Coomeva, por no dar respuesta y solución a 12.740 quejas que generaban un riesgo para la vida de los usuarios.  

La mayoría de estas peticiones, quejas y/o reclamos (PQRD), fueron radicadas ante la Superintendencia a lo largo de 2019 con corte a marzo 31 de 2020, es decir después de más de un año, fue que la Supersalud decide abrir un proceso al constatar que las entidades incumplieron medidas cautelares impuestas por la misma entidad. 

Avianca, peajes y obras públicas – Superintendencia de Transporte: Dentro de las funciones de esta superintendencia están las de “supervisar los contratos de concesión y el estado y la calidad de las infraestructuras de las concesiones viales terrestres, férreas y de puertos aéreos. Velar por la calidad y oportunidad de los servicios que prestan las  concesiones viales férreas, aéreas en sus terminales y el público en general. Y supervisar la formación y constitución de las empresas a las que se les otorga en concesión las vías terrestres, férreas y las terminales aéreas y su desarrollo legal en el tiempo. Así mismo supervisa el cumplimiento de la normatividad vigente relacionado con la protección de los derechos de los usuarios en los modos de transporte terrestre, aéreo y acuático, en virtud de una relación de consumo”. 

Entonces caben las preguntas: ¿dónde estaba la Supertransporte en el momento en que cayó el puente de Chirajara el 15 de enero del 2018?; ¿Qué acciones contundentes y efectivas ha ejercido la Supertransporte para proteger a los pasajeros usuarios de la aerolínea Avianca, ante las constantes quejas por abusos de esta aerolínea con relación a los retrasos en los vuelos, cobros de multas injustificadas a sus usuarios?; ¿qué control o seguimiento hace esta Superintendencia al costo de los peajes en vías deterioradas o qué injerencia tiene en el estudio que se hace para determinar el costo de los peajes en el país, unos de los más costosos del continente? 

De hecho, en época de la pandemia por el coronavirus, prácticamente se volvió inexistente la Supertransporte, ante los abusos que cometieron innumerables empresas de transporte terrestre interdeprtamental que subieron los pasajes a su antojo, alegando pérdidas en la operación, como si fuera el único sector económico que estuviera padeciendo crisis económica por la pandemia. 

Interbolsa – Supersociedades y Superfinanciera: La debacle de la comisionista Interbolsa, que llegó a ser la de mayor reconocimiento en el país, se dio en el año 2012. Según las noticias, no se precisa la cantidad exacta de los afectados directos e indirectos por su liquidación, pero calculan que fluctúan entre las 800 y 1600 víctimas, números que incluirían solamente a inversionistas sin contar los empleados, entidades del estado – por deudas existentes con la DIAN, el ICBF y Banco de la República-, e incluso los accionistas de las distintas empresas administradas por este holding. Entre los inversionistas se han reportado pérdidas por un total superior a los 226.000 millones de pesos. 

El 2 de noviembre de 2012, la Superintendencia Financiera intervino a Interbolsa, con el fin de proteger a los miles de inversionistas de la comisión de una serie de delitos financieros, los cuales tras la renuncia (al día siguiente) de los principales directivos, tenían no solo sospechas, sino que corroboraban la urgencia de la intervención gubernamental. 

Sin embargo, desde meses atrás, el mismo Ministerio de Hacienda, conocedor de los hechos, hacía lo posible por salvar a la firma corredora. 

Ya con anterioridad, en el 2003, salieron a la luz las primeras grietas de la comisionista. Por ese tiempo, la Superintendencia de Valores la sancionó por el retraso en los libros de comercio, la ausencia de hechos en la contabilidad, el desvío de operaciones por cuenta propia, el desvío de activos de los clientes y la indebida aplicación de fondos. Lo relevante de la época es que en 2000, en Curazao, un paraíso fiscal, se creó subrepticiamente la firma Fondo Premium Capital, de la cual Interbolsa era comisionista y cumplía encargos de corresponsalía, según acuerdo formal entre ellas. 

Como expuso luego de la intervención, Juan Pablo Córdoba, entonces presidente de la Bolsa de Valores y miembro de la junta directiva de Interbolsa, que el caso de Interbolsa era una situación que se veía venir. Por ende, las señales de alerta que se habían emitido por los indebidos manejos financieros que estaban efectuando los directores de esta institución, no fueron interpretados o acudidos por las entidades competentes como la Superintendencia Financiera, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) o Grant Thornton Ulloa Garzón, ésta última encargada de la revisoría fiscal, faltando así al cumplimiento de sus funciones, además de las multinacionales de auditoría y contabilidad que participaron en las empresas implicadas, y las entidades calificadoras que brindaron confianza y certidumbre a los inversionistas. 

Expertos que han evaluado el tema consideran que sea cual fuere el margen de responsabilidad política y/o jurídica, lo ocurrido con Interbolsa, sacó a la luz y puso al descubierto la ausencia de un efectivo mecanismo de control y vigilancia de las instituciones públicas y, junto a ello, la falta o insuficiencia de normas jurídicas de orden punitivo (derecho penal y administrativo) y preventivo (derecho privado patrimonial) en el ordenamiento jurídico colombiano. 

Interbolsa es un caso puntual que involucró grandes capitales, pero también recae sobre la Superintendencia Financiera su deficiente gestión a la hora de resolver las quejas –que no son pocas- de los usuarios del sistema financiero, por abusos y posición dominantes de entidades bancarias. 

¿Y quién vigila a los superintendentes?

Frente a este panorama, la preocupación se centra entonces no sólo en la ineficacia en los controles que ejercen las Superintendencias, que deja además un manto de dudas sobre si sus funcionarios empezando por los superintendentes, son insobornables, sino, ¿quién vigila a los encargados de estas dependencias? 

Por ser funcionarios que dependen del Ejecutivo, debería ser el propio Presidente de la República, o de los ministros de quienes dependen, pero también la Procuraduría General de la Nación tiene el deber de adelantar juicios disciplinarios a estos funcionarios. 

Sin embargo, hasta ahora, ningún superintendente ha resultado involucrado en ninguna de las investigaciones o procesos que llegan a la Procuraduría, Fiscalía o Contraloría, relacionadas con empresas, entidades del Estado, o personas naturales que desarrollan actividades donde las superintendencias ejercen un control.  

Y por muy graves y escandalosos que hayan sido los hechos, no se conoce que un superintendente haya sido removido de su cargo por ello. Las sanciones más altas en ese sentido han recaído sobre dos ex superintendentes de Salud, Norman Julio Muñoz y Gustavo Morales Covo, por temas relacionados con Saludcoop, Medimás y Salud Andina. A Julio Muñoz la Procuraduría lo suspendió por 3 meses, mientras que a Morales Covo lo sancionó en el 2019 luego de un proceso que arrancó en el 2013. 

La Ley determina que se peca por acción o por omisión; en el caso de las superintendencias, ha hecho falta mucha acción al menos de la que les corresponde, y demasiada omisión.

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