Adlai Stevenson Samper
Si usted se ha preguntado sobre las causas para que los países del norte de Europa provean a sus ciudadanos de altos estándares de calidad de vida la respuesta pertinente sería por la fortaleza de sus instituciones y el respeto general que se profesa ante ellas. Los gobernantes, y esto es parte de esa dinámica singular, no andan en camionetas blindadas acompañados de un sequito de acucioasos guardaespaldas para prevenirlos de ataques a su integridad y muchas veces acuden a sus funciones en una sencilla pero eficaz bicicleta.
Los países con mayor fortaleza institucional del mundo son Suiza, Noruega, Irlanda, Canadá, Australia, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Países Bajos y Luxemburgo. Según Transparencia Internacional en su informe anual sobre Índice de Percepción de la Corrupción 2023, un medidor sobre la corrupción en el sector público de 180 países, califica en una escala de 0 (corrupción elevada) a 100 (corrupción inexistente). El resultado muestra que más de dos tercios de los países han obtenido una puntuación inferior a 50, con una media mundial de 43. La investigación concluye que “todas las regiones están estancadas en sus esfuerzos generales contra la corrupción o muestran signos de declive”.
Regresando a los países con fortaleza institucional constituyen en gran parte los que tienen menos niveles de corrupción: Dinamarca (90 puntos), Finlandia (87), Nueva Zelanda (85), seguidos de Noruega, Singapur, Suecia, Suiza, Países Bajos, Alemania y Luxemburgo, que completan los diez primeros puestos. En el extremo de la corrupción se sitúan Somalia, Siria, Sudán del Sur y Venezuela, con una puntuación de sólo 11 el primero y 13 los tres últimos, lo que los convierte en los cuatro países del mundo más afectados por la corrupción. Yemen (16), Nicaragua (17), Corea del Norte (17) y Haití (17) también se encuentran entre los países con menor puntuación. Colombia se encuentra en el puesto 39.
En países con debilidad institucional hay aumento sin control de la delincuencia incluida la cuasi invisible de cuello blanco; los sectores políticos manipulan a su antojo la estructura del estado, las leyes son retorica fantasiosa sin aplicabilidad -en Colombia existe una acción para cumplirla!- y la institucionalidad muta en escenografía burocrática y financiera sin eficiencia ni operatividad.
El problema se repite a nivel central, departamental, distrital y municipal. Una especie de metástasis que desemboca en el control del aparataje estatal por parte de grupos económicos legales e ilegales que generan una rampante corrupción ante los ojos absortos, impávidos, de los ineficientes entes de control cooptados en su aparataje por depredadores de presupuestos públicos. ¿Pero de que se trata esa perniciosa y subdesarrollada políticamente debilidad institucional? Intentaré un desbrozamiento sucintó pues el tema es amplio, complejo e implica un sinnúmero de factores para establecer un análisis completo.
Creada la ley, creada la trampa para burlarla
La opción de debilitar progresivamente la institucionalidad administrativa hasta que sea una mera fachada de buenas intenciones puede ser una calculada estrategia política. Señalan los politólogos Steven Levitsky y Victoria Murillo que en “América Latina las leyes destinadas a eliminar la corrupción, el clientelismo electoral, la discriminación racial o la violencia contra la mujer, a redistribuir los ingresos a los pobres o a proteger el medio ambiente efectivamente se cumplieran a lo largo del tiempo, las consecuencias sociales y políticas serían impactantes. En efecto, la distancia entre lo que imponen las normas escritas y lo que sucede en la práctica es un rasgo persistente en la región, que se ha vuelto más visible desde que los procesos de democratización, en los años ochenta del siglo XX, renovaron las demandas sociales e impulsaron la competencia política”.
Pero no es así y la debilidad institucional es una suerte de destino manifiesto de estos países, un condicionante de fondo por el que navegan políticos y administraciones asumiendo roles y perspectivas de cumplimiento de sus funciones apelando a la propaganda política y la manipulación ideológica de la población como perfecta excusa para mostrar su “efectividad” operacional.
En el fondo la debilidad institucional es conveniente para los gobernantes pues es una estrategia soterrada que les permite todo tipo de abusos con el poder ejercido que terminan en grupos de control de la sociedad y que culminan invariablemente en procesos de corrupción. Para cubrir apariencias se producen leyes, decretos que son especialmente diseñadas para cubrir de falsas esperanzas a los gobernados, de una atracción indudable política en sus contenidos, pero con la secreta consigna de no cumplirlas nunca jamás o de aplicarlas según aparezcan especiales y providenciales coyunturas sociales propicias.
Las leyes existen, funcionan retóricamente, pero el aparato de gobierno está diseñado para promover la apariencia de debilidad institucional y de este modo, causa suficiente, hacer “imposible” su cumplimiento. O tal como repite con gracia cínica el refrán correspondiente: “hecha la ley, hecha la trampa”.
Desarrollo económico y debilidad institucional
La fortaleza institucional es fundamental para un óptimo desarrollo económico y, contrario sensu, la debilidad lo frena. En la fortaleza gana en conjunto la sociedad y en la debilidad solo un pequeño grupo de manejo y control institucional se beneficia. En suma, la fortaleza y calidad institucional tiene correlación con el desarrollo económico.
Además, según investigaciones de diversos teóricos, en Colombia existe una notoria confusión entre el papel de las instituciones y las organizaciones. La institucionalidad es determinante para subrayar y determinar las diversas oportunidades de una sociedad. En cambio los organismos se crean para aprovechar esas “oportunidades” que ofrece la institucionalidad y de paso, según estrategias, de su buen o mal funcionamiento, se revierten alterando las instituciones.
Dentro del estrecho marco institucional colombiano relacionado con estas temáticas de gobierno, no se incentiva la eficiencia económica, la equidad social y florece rastrera una conciencia arraigada y fuerte sobre la debilidad de las instituciones políticas en la democracia que terminan siendo insuficientes e inapropiadas. Es lo que señala el economista Jairo Parada en su libro Instituciones, desarrollo y regiones: “A principios del siglo XX el marco institucional del país no fue capaz de generar desarrollo social y económico para una gran porción de la población subyacente”.
El papel de una institucionalidad fuerte -contraria a su debilidad- es importante para la economía por su transparencia, bajos niveles de corrupción administrativa, reducen los costos de transacciones y son pivotes esenciales de un correcto desempeño económico.
Debilidad institucional en distritos y municipios
El desarrollo del estado del arte del tema específico de la debilidad institucional de los entes territoriales es variado. Diversas organizaciones civiles colombianas y extranjeras lo han abordado como objeto de análisis pues constituye una de las causas de un estado anacrónico y permanente de subdesarrollo con sus perniciosos efectos para la sociedad.
¿Pero que se entiende por instituciones? Al respecto Alejandro Portes indica que son “conjuntos de reglas, escritas o informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de roles en organizaciones sociales como la familia, la escuela y demás áreas institucionalmente estructuradas de la vida organizacional”.
El concepto de fortaleza institucional tiene varias perspectivas. En Europa se plantean estados fuertes con capacidad para implementar decisiones que se incrustan en el tejido social mientras que en América Latina la visión se reduce a la necesidad de mantener el orden público y la aparente estabilidad institucional. Esta perspectiva en su esencia establece gobiernos despóticos, autoritarios que restringen derechos bajo el supuesto de proteger una institucionalidad fallida desde sus mismos orígenes.
Importar modelos de otros países con fortaleza institucional a otros en donde no los hay produce invariablemente todo tipo de fallas y errores. Aterricemos en la realidad colombiana con una notable debilidad en sus instituciones que existen para nutrirse a si mismas pero sin cumplir el rol por el que fueron creadas. Todos los entes territoriales tienen alcaldías, gobernaciones, concejos, asambleas, contralorías, personerías pero la regla general de institucionalidad es que no corresponden a lo que se encuentran previsto en sus roles constitucionales y legales. Me explico de forma focal en el caso de Barranquilla y el Atlántico en el sentido que el Concejo y la Asamblea, coadministradores, entregan alegremente estas funciones a los alcaldes y gobernadores que actúan, además, sin la supervisión y vigilancia de las personerías, procuradurías, contralorías y fiscalía. Nada extraño ante estas ausencias y debilidades institucionales que desde hace varios años se plantee la perspectiva de una profunda reforma constitucional que rediseñe estos organismos inoperantes y fortalecedores del modelo de debilidad institucional. Hay alcaldía, pero no hay autoridad y eso es palpable en el complejo tema de la inseguridad y el desbordamiento de la delincuencia que aprovecha estas debilidades. Hay juzgados y tribunales en todas las instancias pero no hay justicia (el periodista Gonzalo Guillén en un escrito suyo señaló que la implementación de justicia en Barranquilla es una de las más corruptas del mundo) y hay policía equipada con todos los artilugios posibles, pero no hay seguridad.
En Barranquilla este último caso es particularmente dramático en caso de la dependencia policial de transito y transportes que solo se dedica a solicitar documentos de seguros, pase de conducción, revisión tecno mecánica, realizando informes de colisiones y accidentes, inmovilización de motos y vehículos para nutrir las finanzas distritales dejando a un lado otras funciones de su competencia. Tal situación de debilidad del organismo promovida ha producido otro curioso fenómeno de debilidad pues los otros cuerpos policiales asumen funciones de agentes de transito con las consecuentes amenazas de comparendos e inmovilizaciones. En suma, ante la debilidad manifiesta promovida por la misma gobernanza aparece la corrupción en todo su esplendor.
La Secretaría de Movilidad funciona en torno a estas triste dinámicas de cumplir un rol administrativo mezquino y no en relación a un análisis y propuestas amplias de su diseño institucional. Por ejemplo, no ha implementado un sistema de paraderos para el transporte público ni la coordinación con otros entes distritales para la ampliación de vías, su diseño con un plan a mediano y largo plazo. En conclusión, funciona solo para ella misma y no para cumplir específicos requerimientos sociales urbanos.
Otro organismo que es patético ejemplo de debilidad institucional en Barranquilla es Control y Espacio Público. Aceras, andenes, jardines invadidos de vehículos. Calles tomadas por negocios, tanto en los negocios informales como los formales. Abusos en el espacio público que es tierra de combate para el más fiero y desafiante de la débil institucionalidad.
Por supuesto que existen rutinas institucionales que fomentan la visión de su aparente existencia pues se expiden decretos, se generan sentencias judiciales, se capturan delincuentes, pero dentro de esas rutinas de cumplimiento es poco lo que obedece al verdadero sentido de las instituciones previstas en su papel administrativo político.
Burocracia y clientelismo político
Es un axioma de riguroso cumplimiento en Colombia, que cuando la burocracia y las decisiones estatales no siguen a los principios de racionalidad y universalidad establecidos en leyes, sino al intercambio de favores y negocios entre políticos locales y nacionales o regionales, estamos en presencia de un Estado premoderno; un Estado en donde prevalece el clientelismo político y no la ley. (Weber, 2005).
Hay una relación inversa entre clientelismo y ley. Mientras el clientelismo tenga importancia en la determinación de comportamientos ciudadanos y los funcionarios públicos, menor es el funcionamiento de las leyes. El clientelismo, fomentador de la debilidad institucional es un factor contrario al desarrollo del concepto de Estado de Derecho -pues desconoce leyes y desarrolla sus propias y perversas logísticas- con la consecuencia del surgimiento de una estrategia soterrada de aumento o irrupción de la debilidad institucional.
De más prevenir que esta debilidad institucional y el control clientelista del aparato del estado, remora del feudalismo, es aprovechada profusamente por organizaciones delincuenciales dedicadas al narcotráfico, el contrabando y lavado de activos que actúan estrechamente relacionadas con los organismos estatales. A su vez estos nutren las redes de políticos clientelistas que ofrecen protección para sus actividades llegando hasta la aberración, plenamente documentada, de colocar Fiscal General de la Nación de confianza.
La debilidad institucional es en suma, anti democrática, anti social y profundamente perturbadora de los mecanismos diseñados para el funcionamiento del Estado Social de Derecho. Para superar estos paradigmas hace falta la construcción de la implementación de una sólida cultura ciudadana que actúe y controle las estrategias de debilitamiento y la difícil, pero no imposible tares de una ética política de gobernanza.
