Por: Adlai Stevenson Samper

Sobre la eficiencia administrativa antioqueña se han creado una serie de mitos que a raíz del escándalo HidroItuango se han derrumbado como castillos de arenas arrasado por el oleaje de lo que queda del río Cauca.

En el caso que se presenta en este artículo tiene similares matices: corrupción privada y pública, favoritismo contractual, desconocimiento de leyes y reglamentos, con el ingrediente adicional que presenta, por un lado, a la gobernación de Antioquia sin planificación ni conocimiento de su territorio en lo concerniente a proyectos viales.

Y por otro lado, a una especie de grupo de presión desde la Secretaría de Infraestructura Física (SIF) de la Gobernación de Antioquia favoreciendo ilegalmente a una interventoría que estaba legalmente inhabilitada provocando retrasos iniciales en la ejecución de la obra  y supervisores acosando la ejecución de los contratos de obras públicas bajo la égida de instituciones como la Universidad de Antioquia y la Corporación Interuniversitaria de Servicios, al parecer, sin claridad sobre sus condiciones y experticia profesional.

A lo anterior se agrega la famosa causa regionalista actuando con una especie de saboteo (o matoneo) cuando empresas foráneas de Antioquia ganan licitaciones de obras públicas pues son percibidas por los grupos gremiales locales como competencia interna y bajo esa premisa se encargan de un hostigamiento en todos los frentes para hacerlos salir a las volandas y así tener el espacio libre para los contratistas del patio. Nada de eficiencia ni competencia leal. Todo lo contrario.

Gonzlo Mejía

La historia se inicia el 10 de septiembre de 1926 cuando Gonzalo Mejía vislumbró la salida de Medellín al mar construyendo a pico y pala una trocha en tal sentido. En su homenaje se le colocó su nombre a la vía que fue inaugurada posteriormente en sus 358 kilómetros el 12 de junio de 1998 por el presidente Ernesto Samper.

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Las dificultades de antaño.

Sin embargo, la vía –tal como acostumbra en la “planeación” de obras públicas– tenía problemas en varios de sus tramos, por lo que hubo que abrir abrir licitación en el 2014 para construir 6 puentes en concreto, ejecución de obras complementarias como obras de contención, hidráulicas, estabilización, explanación, estabilidad de la banca y señalización de la vía.

El contrato tuvo una cuantía de $12.691.180 millones y fue adjudicado el 3 de octubre de 2014 con el No. LIC-20-16-2014, al Proponente No. 05 Consorcio Puentes CYC, conformado por CQK Construcciones de Bogotá con un 50% y la empresa española Cycasa Canteras y Construcciones S.A. con el 50% representado legalmente por Rafael Díaz Martínez identificado con la cédula de extranjería No. C.C. 489065. El contrato como tal se firmó y empezó a ser ejecutado el 12 de noviembre de 2014 con un plazo de 14 meses.

La interventoría externa fue contratada por $1,352,319 pesos al Consorcio Vías de Antioquia. La entidad que ejecutaba el pago a contratistas e interventores era el Instituto de Desarrollo de Antioquia (Idea), una especie de tanque de pensamiento de ese departamento con diversas funciones, entre ellas de intermediario en el pago de contratos. Su sede se encuentra ubicada convenientemente en La Alpujarra, a un costado de la gobernación de Antioquia y Alcaldía de Medellín.

Primer escollo: Inhabilidad contratante de la interventoría escogida

Para el contrato de interventoría la Gobernación de Antioquia abrió el concurso de méritos No. CON-20-22-2014, que fue ganado por la firma Peyco, pero la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia se valió de minucias para descartarla y lo adjudicó el 7 de noviembre de 2014 por Resolución No. S1311428 al Consorcio Vías de Antioquia para lo cual se suscribió el contrato No. 2014-SS-20-0018 hasta el 12 de febrero de 2015.

Las obras en los puntos críticos de la vía han debido iniciarse el 12 de noviembre, 5 días después de la adjudicación del contrato de interventoría, pero esto no sucedió pues aparecieron problemas legales del adjudicado paralizando los trabajos, habida cuenta que por expresa disposición legal ningún tipo de obra pública puede ejecutarse sin la presencia de interventor.

Al ser el consorcio interventor Vías de Antioquia unos proponentes plurales bajo la figura de unión temporal estaban obligadas cada una de las personas a constituir garantías mostrando su respectiva cuota de participación. De acuerdo con lo estipulado en el Artículo 115 del Decreto 1510 de 2013, la garantía de seriedad de la oferta debe cubrir la sanción derivada del incumplimiento de la oferta en los diversos eventos; entre ellos la no suscripción del contrato sin justa causa por parte del adjudicatario.

El problema de la interventoría era que se encontraba inhabilitada para efectuar contratos por carecer de dos requisitos insubsanables: el registro como proveedor del departamento de Antioquia y el RUT del consorcio Vías de Antioquia. Para formalizar el contrato con la Gobernación era menester presentar estos dos documentos y por ello no se firmó. 

De conformidad con lo previsto en el literal e), numeral 1° del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, quienes sin justa causa se abstengan de suscribir un contrato estatal adjudicado, incurrirán en la causal de inhabilidad e incompatibilidad señalada, y si el adjudicatario no entrega los respectivos documentos para el perfeccionamiento del contrato durante los diez días hábiles siguientes a la notificación de la Resolución de Adjudicación.

Así las cosas, el Departamento de Antioquia -Secretaría de lnfraestructura Física–, mediante acto administrativo debidamente motivado, había revocado la Resolución de Adjudicación a la firma Peyco y adjudicó el contrato, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al último día hábil previsto para la entrega de la documentación para el perfeccionamiento del contrato, al proponente calificado en segundo lugar, de conformidad con el orden de elegibilidad establecido, la firma Consorcio Vías de Antioquia.

Es sospechoso que una empresa interventora que gana una licitación pública se enrede en legalismos con la firma y perfeccionamiento del respectivo contrato pero explicable a partir de la situación de inhabilidad fiscal de uno de los socios, Diseño Interventorías y Servicios SAS (DIS) que desde la perspectiva de responsabilidad colectiva del consorcio, afectaba su habilidad para suscribir contratos.

Mientras tanto se había suscrito una póliza de responsabilidad civil extracontractual para entidades estatales No. 01 GUO63850 expedida el 16 de febrero de 2015 y aprobada el 18 de febrero de 2015 y adicionalmente una segunda póliza del 12 de marzo de 2015 con vigencia desde el 2 de marzo de 2015, pero ya estaba vencida la vigencia de garantía de seriedad de la oferta que iba del 16 de octubre de 2014 hasta el 4 de marzo de 2015.

Las dependencias de la Gobernación de Antioquia involucradas en este contrato parecían no percatarse de todas estas irregularidades o hacían caso omiso, con respecto de los requisitos de la contratación estatal. El contrato de interventoría fue adjudicado el 7 de noviembre de 2014 y es así como el apoderado de Consorcio Vías de Antioquia, Harvey Orlado Orjuela Gualteros se notificó, pero no obra en los trámites de formalización que dentro de los 10 días hábiles a la adjudicación (terminados el 24 de noviembre de 2014), el contratista de interventoría hubiese allegado el RUT a nombre del Consorcio Vías Antioquia y que se hubiese inscrito en el Registro de Proveedores del Departamento de Antioquia.

Todo lo contrario, pues en su lugar a folios 618 a 619 de la Carpeta 3, aparece el oficio No. 996-GRAL-1639 de DIS S.A.S. con fecha del 15 de diciembre de 2014 solicitando una autorización para ceder el contrato y a folios 620 a 711 de la misma carpeta se aportaron los documentos del cesionario propuesto, EDIENTER S.A.S.

Este hecho es abiertamente contrario a Ley, pues no solo viola los tiempos y requisitos insubsanables, sino que además se arropa el derecho, sin estar formalizado debidamente como contratista, en ceder el contrato cuando la legislación tiene un especial mecanismo para cuando los adjudicatarios no cumplan con las formalidades contractuales proseguir con el segundo de los proponentes en la lista que en el caso del concurso para interventoría de la vía al mar Gonzalo Mejía fueron exactamente 11.

No fue así. La Secretaría de Infraestructura Física de la gobernación de Antioquia esperó 64 días para que la interventora Consorcio al Mar “subsanara” inhabilidades insubsanables de su socio mayoritario la firma DIS, con un 70%, y Jansen Consultores SAS con un 30%. En efecto, esta firma estaba sancionada con $9.000 millones de responsabilidad fiscal en hechos sucedidos durante la accidentada construcción de la autopista Bogotá-Girardot por parte del llamado grupo Nule.

Cuando Diseño Interventorías y Servicios SAS (DIS), como parte fundamental del consorcio Vía al Mar, se presentó a la convocatoria pública de méritos para la vía al mar tenía esta condición jurídica, así que no estaba cualificada para participar. De este hecho sobreviniente aparece la tardanza en la suscripción del contrato que fue también extemporánea. 

Esta situación produjo, el efecto que la obra se iniciara con 5 meses de atraso sobre el cronograma pues no existía interventoría y la Secretaría de Infraestructura Física de la gobernación de Antioquia empezó a buscarle excusas a las fallas en las condiciones del contratista interventor, obviando además el cobro de la póliza de garantía suscrita por $135 millones de pesos.

Ante pregunta de los abogados y representante legal de la empresa constructora de la obra a la SIF mediante oficio PVAC-623-2018 fechado el 7 de noviembre de 2018 esta entidad departamental certifica que el Consorcio Vías de Antioquia, ganador de la interventoría no estaba inscrito en registro de proveedores del departamento de Antioquia, pero obvia este requisito con el argumento que los contratos que se ejecuten basados en el Convenio Administrativo 053 del 18 de octubre de 1996 “…no se asumen con recursos de la Secretaría de Hacienda del Departamento de Antioquia, si no con cargo al convenio 583 y por ende tiene un trámite especial  ante el Instituto de Desarrollo de Antioquia IDEA, en consecuencia, no se deben ingresar al Registro de Proveedores del Departamento de Antioquia”. Lo curioso del caso es que a la empresa constructora Puentes sí se le exigió tal requisito.

La directora administrativa de la Secretaría de Infraestructura Física de la gobernación de Antioquia mediante oficio PVAC-623-2018 señaló que “Revisados los archivos de la Gerencia de Proyectos Estratégicos de la Secretaría de Infraestructura Física del Departamento de Antioquia, no se encontró oficio radicado de entrega del RUT del Consorcio Vías Antioquia”, condición que también se le exigió a la empresa constructora.

Con este argumento la SIF esquivó requisitos y términos legales para la debida contratación pública pero con un efecto dominó sobre la empresa constructora que retrasaba por causas ajenas a su voluntad el inicio de obras aplazando el cronograma. Todos estos hechos fueron denunciados ante la Contraloría, Procuraduría y Fiscalía de Antioquia. En el caso de la Contraloría y Procuraduría el caso no se movió en absoluto motivando quejas y acciones legales.

Desde esta perspectiva el interventor Consorcio Vías de Antioquia se encontraba en doble inhabilitación. Una consecuencia de la otra pues no pueden concursar en licitaciones quienes se encuentran previamente inhabilitados. La circunstancia especial en donde se violan todo este tipo de procedimientos legales tiene dos perspectivas. Una que la empresa contratante de la obra no era antioqueña y que el poderoso gremio de constructores de ese departamento resintiese y percibieran como una amenaza el otorgamiento de ese tipo de contratos a compañías foráneas y otro a una singular forma de constreñimiento a cargo de la SIF usando como cabezas de playa a interventores y supervisores de obra.

Realmente en la licitación pública para interventoría no quedó elegida la firma Consorcio Vial de Antioquia sino Peyco Colombia, descartada por un error en la presentación económica subiendo entonces la segunda en puntaje, Consorcio Vías de Antioquia, que por cierto, tras una comprobación en archivos de la Contraloría tampoco estaba habilitada a raíz del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 6-010-09 en que resultó afectada el Instituto Nacional de Concesiones INCO, ahora Agencia Nacional de Infraestructura, el cual quedó debidamente ejecutoriado a partir del 28 de agosto de 2014.

Es decir, 3 meses antes de presentarse a la licitación para la interventoría de la Vía al Mar Gonzalo Mejía, el socio DIS tenía plena graduación jurídica de su incapacidad.

Por su parte la Ley 734 de 2002, establece como inhabilidad para contratar con el Estado, según el artículo 38, haber sido declarado responsable fiscalmente.

Pero la serie de hechos curiosos y extraños continua. Ante la disyuntiva de perder el contrato, el 23 de enero de 2015, mediante el R 201500041568 se radicó el oficio 2015-GRAL-1648 en donde el representante legal del Consorcio Vías de Antioquia dirige a la directora jurídica de la Secretaría de Infraestructura de Gobernación de Antioquia, Paula Cristina Arboleda con un referido de título en donde manifiesta que “CESE DE INHABILIDAD D.I.S S.A.A. ARTÍCULO 38, LEY 734 DE 2002”, mediante el cual informa el pago total de la obligación fiscal por valor de $9.347.325.686,oo que hacía relación al proceso de cobro coactivo Nº J-1580 iniciado con base en el fallo con responsabilidad fiscal proferido dentro del proceso Nº 6-010-09, advirtiendo que a su juicio “…la inhabilidad que tenía D.I.S. S.A.S. para contratar con el Estado cesó, situación que con la presente ponemos en su conocimiento, por ser de la mayor relevancia para efectos de continuar los trámites de perfeccionamiento, legalización y ejecución del Contrato…”.

Curioso el episodio pues la interventoría paga una deuda fiscal de $9.347.325.686 millones de pesos para ejecutar en debida forma un contrato de $1.300 millones. Según fuentes consultadas tal pago extraordinario por los menos de 8 veces el valor del contrato a ejecutar se debió a la inminencia de otros contratos en tal sentido a los cuales era necesario precaver para que no les sucedieran los mismos percances de la vía al mar en Antioquia.

El extraño caso de triangulación de los supervisores

La supervisión de un contrato estatal en sus diversas variantes consiste en “el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable y jurídico que, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es ejercido por la misma entidad estatal cuando no se requieren conocimientos especializados”. El artículo 83 de la Ley 1474 de 2011 permite que las Entidades Estatales celebren contratos de prestación de servicios para apoyar las actividades de supervisión de los contratos que suscriben.

En el caso de la vía al mar, tal labor de supervisión recayó, por contrato interadministrativo, en la Universidad de Antioquia, pero tal función debería estar en cabeza de la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia. La labor de supervisor es compleja pues se trata de un funcionario de la entidad contratante que tiene la capacidad de sugerir cambios, aprobar e incluso paralizar una obra y su campo de acción es diferente al interventor que solo responde por asuntos de carácter técnico con conocimientos especializados al respecto.

Pues bien, este proceso vinculación de supervisores en el caso que nos ocupa, la Secretaría de Infraestructura se desliga de esa competencia para depositarla en la Universidad que a su vez la delega en la Corporación Interuniversitaria de Servicios (CIS) entidad conformada por las universidades Pontificia Bolivariana, Nacional de Medellín, Antioquia y Politécnico Colombiano Jaime Izasa Cadavid. Sus funciones misionales sin ánimo de lucro son apoyar al sector público y privado resolviendo sus necesidades operativas y fomentar el conocimiento y la cultura, generando recursos al desarrollo de las entidades universitarias corporadas.

Muy buena y noble esa visión, pero que en el caso referido se convierte en una rueda suelta en donde nadie sabe exactamente quienes son sus integrantes. En un pedido fechado el 20 de septiembre de 2019 de la empresa constructora al rector de la Universidad de Antioquia John Jairo Arboleda Céspedes, le solicita que le suministre nombres y perfiles de los profesionales que actúan en el marco del Convenio Inter Administrativo No. 0583 de 1996 celebrado entre el departamento de Antioquia y la Universidad.

El fundamento de la solicitud es que el Consorcio Puentes CYC suscribió con el departamento de Antioquia el contrato de obra 2014-00-20-0013 en la construcción de puentes en puntos críticos y obras complementarias de la antigua vía al mar Gonzalo Mejía y en la ejecución de la obra estuvieron fungiendo como supervisores los profesionales Cristian Leonardo Gaona, Julián Mejía, Magnolia Alzate Zuluaga, Carlos Eduardo Aristizabal y Carlos Alberto Gómez Usuga en el marco del convenio interadministrativo No. 2017-SS20-002 celebrado entre el departamento y la Universidad de Antioquia.

Todo estos datos son importantes pues la obra tuvo varios tropiezos atribuibles enteramente a una deficiente planeación de la Gobernación de Antioquia y su Secretaría de Infraestructura Física en donde no consideraron licencias ambientales, traslado de redes, suspensión de actividades en la vía que en un puntual caso se extendían casi por 5 meses –expresamente prohibidas pues se trata de una vía alterna al llamado Túnel de Occidente- provocando retrasos aunados a una ola invernal que convirtió en asunto casi imposible la construcción de un puente en estructura metálica que no se encontraba definido en la propuesta inicial.

Total que en el marco del convenio mencionado se asignaron a Cristian Leonardo Gaona Bautista, Julián Mejía Puerta, Carlos Eduardo Aristizabal y Carlos Alberto Gómez Usuga funciones públicas de Supervisores de un contrato de obra pública y a Magnolia Alzate Zuluaga en la Dirección de la audiencia de incumplimiento que se le siguió al Consorcio Puentes CYC amparados en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Esta última funcionaria, en dicha audiencia, se atribuyó poderes de Dirección de la misma para resolver la recusación realizada por el contratista al Secretario de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia. Otra vez el hecho curioso y deslumbrante pues aparecen que se trata de profesionales suministrados por la Corporación Universitaria de Servicios a través de la Universidad de Antioquia pero son nombrados directamente por el Secretario de Infraestructura Física de Antioquia Gilberto Quintero Zapata.

El  27 de junio de 2016 designó como Supervisor (TIPO C) de la Interventoría del contrato de obra pública, al contratista Carlos Alberto Gómez Usuga. El 11 de abril de 2016 designó como Supervisor (TIPO C) de la Interventoría del contrato de obra pública, al contratista Julián Alberto Mejía Puerta. El 20 de abril de 2017 designó como Supervisor (TIPO C) del contrato de obra pública, al contratista Carlos Alberto Gómez Usuga.

Por otra parte, Mauricio Alberto Valencia Correa, en su calidad de Secretario de Infraestructura Física -SIF- de la Gobernación de Antioquia el 25 de noviembre de 2014 designó al contratista Cristian Leonardo Gaona Bautista como Supervisor (TIPO C) de la Interventoría del contrato de obra pública.

A todas estas la Universidad de Antioquia, cuando se le solicitó en derecho de petición perfiles y experiencias de los contratados, adujo que ese contrato a su vez lo había cedido a la Corporación Universitaria de Servicios en el marco del contrato de prestación de servicios No.10440005-CV91160118-01-2017 del 3 de agosto de 2017 cuyo objeto era suministrar el personal requerido obligándose la Corporación Interuniversitaria de Servicios a seleccionar y contratar el personal idóneo solicitado reuniendo los perfiles y exigencias requeridos por el contratante Universidad de Antioquia que a su vez actuaba como delegado en supervisión de la Secretaría de Infraestructura Física de la gobernación de Antioquia elaborando las respectivas nóminas y afiliarlo a las entidades de seguridad social según lo dispuesto en la ley.

Perfectamente el personal dispuesto en supervisión en la obra vía al mar Gonzalo Mejía pudiera carecer de los grados de idoneidad requeridos –ingenieros, topógrafos, geólogos- por el absoluto misterio sobre los perfiles y sus hojas de vida. Además hay un hecho incuestionable y es que las entidades estatales no pueden contratar un tercero para la ejecución total de un convenio o contrato interadministrativo previamente suscrito por ellas, y, que cuando la entidad estatal va a subcontratar deberá hacerlo respetando el ordenamiento legal que le aplique de conformidad con su naturaleza jurídica, que para el caso de la Universidad de Antioquia es el  Acuerdo Superior 419 del 29 de abril de 2014 “Por el cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Universidad de Antioquia”, expedido por el Consejo Superior Universitario que impone la obligación de orientar el proceso de selección con total despojo de factores de afecto o de interés y, en general, de cualquier clase de motivación subjetiva, caprichosa o discriminatoria, con la finalidad de obtener como resultado la escogencia de la oferta más conveniente para los intereses colectivos perseguidos con la contratación universitaria.

Por la gestión que no hizo la Universidad de Antioquia cobró $300 millones de pesos, violando su reglamentación interna y cediendo un contrato sin orden expresa de la autoridad superior. Pero lo peor es que estos supervisores que llegaron a la obra impusieron condiciones, sugirieron nuevos contratos a la empresa constructora y cuando se le pidió prórroga por procesos relativos a retrasos generales por diversos factores, elevó un documento acusando de incumplimiento que se encuentra en demanda administrativa.

El 14 de enero de 2020 la Gobernación de Antioquia envió una comunicación de respuesta al Tribunal Administrativo de Antioquia referente a una solicitud del ciudadano español Rafael Díaz Martínez que pedí inspeccionar archivos del contrato.

Díaz Martínez es representante legal del Consorcio Puente C Y C contratista de los trabajos en 6 puentes de la vía al mar Gonzalo Mejía. Al final de la carta dirigida al Tribunal Administrativo de Antioquia, la gobernación señala que Rafael Díaz Martínez  y Hernán Garrido Prada –asesor- son personas naturales y por tanto carecen de autorización y competencia para inspeccionar contratos y documentos solicitados; no son contratistas, ni interventores, así “que dichas personas no tienen interés legítimo para inspeccionar los archivos de la gerencia de proyectos estratégicos de la Secretaría de Infraestructura Física de la Gobernación de Antioquia y que tales archivos contienen información personal de contratistas y funcionarios que pueden verse afectados por el uso irresponsable que se haga de la información inspeccionada”.

En consecuencia, dice la parte declarativa de la carta, se les negó la pretensión del acceso, con firma de Juan Pablo López Cortes, Secretario de Infraestructura Física.

La negativa a la inspección de documentos públicos se basa en razones totalmente alejadas de la transparencia administrativa y fundado en razones de motivación discutibles pues Rafael Díaz Martínez es el representante legal de un consorcio involucrado con toda legitimidad para solicitar informaciones que afectaron el desarrollo del contrato de la entidad representada. Evidentemente la SIF conoce perfectamente que una revisión a fondo de sus archivos demostraría la ilegalidad absoluta de los procedimientos con las consecuencias judiciales para sus participantes y autores y en consecuencia aduciendo confidencialidad del habeas data niega la información solicitada.

En la segunda parte de este artículo se muestra como este entramado de interventoría cuestionada y de supervisión con poca transparencia sobre estudios y experiencia del personal aportado –no se sabe exactamente- por la Universidad de Antioquia y la Corporación Interuniversitaria de Servicios, produce conjuntamente, con la mala orientación de la Gobernación de Antioquia y su Secretaría de Infraestructura Física todo un proceso de mala planificación sobre una obra que termina enredando a la empresa contratista de la obra y dando pábulo a complicados procesos administrativos, quejas, derechos de petición e intervenciones de la fiscalía –que es el ente que más ha avanzado frente al comportamiento omisivo o lerdo de la Contraloría y Procuraduría- y que según lo avanzado de las investigaciones, que incluye allanamientos a diversas dependencias estatales buscando evidencias, debe producir las primeras capturas en el primer semestre de este año.

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